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郡县制度是怎么来的郡县制度是谁提出的

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来源: 作者: 2019-05-17 01:48:56

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秦代在中央确立了三公九卿制度,但是,只有中央政府机构而无地方行政机构,依然无法建立强大而稳固的统治。因此,秦国必须建立起与三公九卿相适应的地方行政体制。在地方行政体制的建立上,对设立什么样的地方行政模式,秦统治集团内部曾进行过2017女生出游趋势报告:半数女生是"独行侠"偏爱自由行
激烈的争论。

公元前221年,秦刚刚完成了统一6国的历史重任,以丞相王绾为首的大批秦朝官员都向始皇建议,在燕、齐、楚等新征服的地区分封皇子为诸侯王。他们的理由是:“诸侯初破,燕、齐、荆地远,不置为王,无以填之。”这种主张,实际上是让始皇沿用周代以来的封国建藩制度。但始皇另有想法,因此收到群臣的建议后,始皇下令在朝会上讨论此事。

在朝会上,廷尉李斯力排众议。他对始皇说:“周文王、周武王都是贤明的君王,所分封的大臣也都是亲族和贤能之士,但几百年下来,他们就和周天子的关系越来越疏远,彼此关系也越来越生疏,最后竟到了相互攻伐、水火不容的地步,连周天子也无法制止。现在,皇帝陛下英明神武,一统四海,不能再那样做了。不如把全国都划分为郡县,派官员去治理,然后把皇子和大臣用厚禄养起来,这样就便于管理他们了,就能达到‘天下无异意,则安宁之术也’的目的。”

李斯的主张,实际上是要求始皇废除分封诸侯的制度,在全国范围内推行郡县制。明显,李斯的主张符合时代的要求,也契合了始皇的情意,有益于加强中央集权。最终,始皇表态支持李斯的建议,将全国分为三十六郡,这样,秦国就在地方建立起了郡县制。后来,随着边境的不断开发和郡的调整,秦朝的郡增至四十多个。

秦朝是中国历史上第一个在全国推行郡县制的政权,但郡县制并非其首创。

春秋时期已有郡、县的设置,但当时的县是比郡高级的行政单位,且二者并无统属的关系。最初的郡可能是一种建于边境地区的不稳定建制,它的区域虽大,但地位却比县低一级。《左传》这样记载,晋国的赵简子曾于公元前493年对他的军队宣布:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。”可见,在春秋时期,县的地位是比郡高的。

最初,县和郡多设置在边疆地区,其官员也都是国君派遣的。例如,魏文侯就曾任命吴起为河西郡太守。魏武侯继位后,吴起遭到猜忌,就离开魏国到了楚国,在楚国的边郡也担负了太守,1年后才被任命为令尹主持变法。后来,为了便于兼并战争和抵抗外敌的双重需要,郡和县基本上就成了地方上固定的政权,其最高主座有权应对边境的突发情况。

随着各国的郡县数量逐步增多,渐渐有了建立一套上下从属的管理机构的需要,于是一些地区就形成了郡、县两级制的地方管理体系。

始皇接受李斯的建议后,郡县制正式在全国推行开来。始皇在郡设立郡守,作为地方的最高行政长官,郡内的所有政治、经济、文化事务皆由其管理。郡守是联系中央和下属县的纽带,他转达中央指令给地方,并监督地方的执行状况,还要将地方的各种情况上报中央,并提出相应的对策,其作用和职责大致类似于今天的省长。

郡守是处理地方民政事务的最高长官。除郡守外,秦代还在地方设立了郡尉,负责地方的军事事务并维持治安。上文曾说李信率领秦军伐楚,被项燕杀得大败而归,损失了七名都尉。这七名都尉,据《资治通鉴》的说法就是地方上的七名郡尉。

秦人在设置诸多地方官员的同时,也设置了监察地方官员的监御史。监御史是由御史大夫府直接派到地方的监察官,不受地方领导,直接听命于泰国拟斥资逾4000亿泰铢打造地区航空中心
御史大夫,这样中央就实现了对地方的直接监督。监御史是郡的最高监官,有权监督郡守及其下属的行为并上报中央。但除监察京郊游遇事故理赔是大难题 北京首次推出民俗游保险
权外,监御史还有其他的职责,如举荐人材、兴修水利、领兵作战等,其中央直属官员的身份,使他的职权广泛且有众多便宜行事之权。

例如,秦二世时刘邦起兵反秦,就是泗水监率兵前去弹压。秦始皇开凿灵渠也是由当地的监御史主持进行的。监御史的职权虽然广泛,但其主要的职责照旧是监察地方官员的所作所为,避免郡守权势过大。监御史经常向中央汇报地方的情况,使得中央对地方的情况了如指掌,这就加强了中央对地方的控制,到达了加强中央集权的目的。

郡的下一级单位就是县,县的最高主座有两种,一种被称为县令,一种被称为县长。满万户以上的县设县令,不满万户的设县长。秦朝县的面积大约方圆百里,在人口稠密的地区,不足百里也可以设县,而在人口希少的地区,县的面积往往很大。

县令或县长是一县之长,县内所有的大小事务都由其主持,包括民政、财政、交通、教育,等等。由于基层工作较为繁重,因此县令、助长下设有县丞和县尉等官员来辅佐其工作。

县丞是县令、县长的主要助手,其地位大致相当于副县长,除了帮助县令、县长处理政务外,县丞还是地方仓库和诉讼事务的主管。

县尉是主管一县的军事和治安的官员。由于秦王朝具有军事专制的特点,因此县尉的任务就显得十分繁重。一县之内的所有治安事宜、征发徭役、管理士卒等事,都要县尉主持完成。另外,由于要负责治安,县尉还要常常上街巡查,防范不法之徒。

由于县尉的任务十分沉重,因此县尉往往不止一人。县尉的设置依县的大小而定,有时有一个,有时可能有二到四个。此外,为了分担县尉的工作压力,县尉也有自己的下属官员,例如尉史、尉从佐,等等。

除了县丞和县尉外,秦朝的每一个县中都还有一大批属吏。这些官员没有品级,俸禄在百石以下,其中职权最大的被称为主吏。这类官员的地位和待遇都较低,但却是真正的基层官员。例如,萧何就曾担任沛县主吏,协助县令主持县内的各项工作。

像萧何一样的小吏,是秦代最基层的国家公务员。但秦代最基层的政权组织并不是县,县以下还有乡、亭、里。春秋时期,我国就有了较为完善的乡里制度,当时县以下是里,里以下是伍。秦统一后,在全国推行了以县统乡,以乡统里的地方基层制度,10里为一亭,十亭为一乡。其中,亭是直属于县尉的的治安机关。其余的官员设置,都是民间依民俗自设的,并不是国家规定,这些官员没有行政职务,也没有俸禄。

秦代乡官主要有三老、有秩、啬夫和游徼。3老是极其古老的一种地方设置,周代就已出现。三老不是国家正式官员,但他们普遍是地方上德高望重之人。秦法规定,3老可以直接向皇帝上书奏事,刘邦和项羽争天下期间,作为地方三老的董公就提出了为义帝发丧、从政治上孤立项羽的对策,终究被刘邦采纳。

3总是地方上的道德标杆,一般不处理政务,乡里的大多行政事务都是由啬夫处理。此外,啬夫还是负责征收赋税和处理诉讼案件的主管官员。而游徼则是巡查地方治安、防备盗贼的负责人。

在乡以下,又有亭和里。亭长的主要职责就是负责地方治安,同时做一些迎送等接待工作并负责地方卫生,刘邦在起义前做的就是这项工作。亭以下是里,里以下还有更基层的组织,即什伍,商鞅变法时就有“令民为什伍”的法令出台。里长和伍长没有什么职责,主要就是做好地方教化,协助亭长搞好治安等。

可见,秦代建立的一整套制度不只影响了全部专制时期,至今我们依然能在农村看到这种制度的影子。在文化传统中,国人也习惯把故乡称为故里、乡里,其中的“里”,正是源于此。

郡县制虽然在全国范围内推行了,郡县以下也推行了乡长制,但秦帝国的首都作为一个特殊区域,却没有实行与其他地区一样的郡县制度。秦朝都城咸阳,是一个大概相当于郡一级的行政单位,但咸阳并不设立郡守,而是设置了内史进行管理。内史是协助丞相处理政事的官员之一,一般都是由国君最信任的人担任。秦代设内史为首都地区的最高地方行政官,管理咸阳及其周边三十多个县的各类事务。

郡县制使秦国构成了中央、郡、县、乡一整套比较完整的系统化行政体系,废除奴隶主旧贵族时期的世袭特权,有利于构成中央对地方的控制和管理。而且,郡县制施行后,郡守、县令和县长都由皇帝直接任免,不得世袭。这就打破了西周以来分封割据的弊端,中央可以通过考核和监察加强对地方的管理。秦代郡守每一年秋冬都要向中央报告一年的治理状况,县令、县长也同样要向郡里报告自己的工作情况。

同时,中央每一年也在此时对郡守进行考核,有功者受赏,有过者受罚,郡守对县令等下属也要进行考核。这样,分封制基本上被废除了,中央有效地解除了地方诸侯王权势对中央政权的潜在威逼,避免了地方势力的割据分裂,有力地维护了国家统一。

秦代创立的这套从中央到地方的统治方法,使各级各部门有明确的职责分工,它们既相互配合又相互制约,这就保证了各项权利的最高决定权最终都掌握在皇帝一人手里,确保了皇帝对天下施行独裁统治。这套金字塔式统治机构的建立,标志着专制主义中央集权制度的正式确立,也标志着官僚政治正式取代了贵族政治。此后,秦朝的统治模式被历代专制政权模仿和改进,成为中国专制时期所采取的主流统治方式。

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